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《周礼·秋官司寇·小司寇》所谓询国危、询国迁、询立君恐怕是尧、舜询四岳的遗风。

《说文解字》：尸，陈也。在他看来，真正的法官应依乎法而又深其类，辨异而不过，推类而不悖，听则合文，辨则尽故，既能严格依法办事，又能在特殊情况下以类行杂，以一行万，推类接誊（与），以待无方。

它不仅构成了中华法系的重要特征，还是中华法系优越性的表现。中国封建社会中的以成文法典与判例相结合为特征的混合法运行状态，就是在礼的指导下形成的。这种神圣性源于古老的图腾崇拜和宗教信仰。这些令实际上是单行法规。少数民族作为中华民族大家庭的一员，同样是中国传统文化的继承者和传播者。

2002年12月22日最高人民法院在第18次全国法院工作会议主题报告中要求：加强案例研究，发挥案例的参考作用，不断拓宽审判业务指导的新渠道。日本白川静《字统》认为，辛象有把手的大直针，是纹身、染墨之刑具{2}。行政复议相对于信访，其优势亦有三：一是行政复议程序有一定的准司法性，法治化程度较高，更有利于保障争议处理的公正性。

行政复议多年的实践证明，行政复议由上一级主管部门管辖有诸多弊端：一是不便民，政府部门繁多、分散，申请人找行政复议机关难。尽管该规范性文件明显违法，其制定没有遵循法定程序，没有让生产商和销售商限期卖掉原有商品就主文件生效，违反了规范性文件不得溯及既往的法律原则，以致造成行政相对人的巨大损失却得不到复议或诉讼救济。在《修订草案》起草前，笔者曾于2020年5月4日在《法制日报》撰文指出现行《行政复议法》这种规定复议受案范围方式的诸多弊端。二审稿第46条将一审稿规定的原则上应当听取当事人的意见去掉原则上，改为应当（这显然更有利于申请人）。

也可以向国务院申请裁决，国务院依法作出的裁决为最终裁决。为此，笔者建议二审稿第4条应增设一款，作为该条第2款。

对行政复议机构工作人员或者行政复议其他参加人实施恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打等行为的，根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下罚款，或者依法给予治安管理处罚。此外，省、自治区、直辖市人民政府同时管辖对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件。对于规范性文件的审查，可实行一并复议和部分直接复议的制度，对于行政复议委员会的人员构成，可吸收一定比例的专家学者、律师和有关政府部门的业务骨干参加等。一审稿第28条和二审稿第29条明确规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议的受理条件。

二是案件管辖体制过于分散，群众难以找准行政复议机关，不利于将行政争议化解在基层和萌芽状态。但二审稿第49条进一步规定，行政复议委员会并就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议。现行行政复议制度之所以不受行政争议当事人信任，当事人寻求救济不首选行政复议，一个很重要的原因就是因为复议程序（以书面审理为原则）缺乏透明度和说理机制。国务院于2022年向第十三届全国人大常委会第三十七次会议提交了《行政复议法（修订草案）》，启动了《行政复议法》的修法程序。

（七）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见的行为。其二，完善行政复议的调解机制，为行政争议的实质性化解提供了重要途径。

因此，两次审议稿将这两类争议案件纳入行政复议范围具有重大的意义。即使申请人提出要求或者行政复议机构认为必要，也只是在审理过程中向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

现行《行政复议法》规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。现行《行政复议法》第四章行政复议受理，改为二审稿的第三章。那么，对现行《行政复议法》该如何进行修改呢？笔者认为，行政复议法的修改最重要的是应明确中国行政复议制度的中国特色，体现和坚持中国行政复议制度的下述基本原则：其一，坚持行政解纷主渠道原则。（十二）法律和行政法规明确排除行政复议的行政行为。除此以外，行政复议法确定的复议体制、管辖和程序制度，均应为行政争议当事人和其他利害关系人的合法权益提供有效保障，从而能够吸引他们选择行政复议渠道解决争议。行政复议作为化解行政争议的主渠道，运用调解方式处理争议当事人之间的纠纷自然是其非常重要的途径。

两次审议稿对现行《行政复议法》的内容进行了大幅度修改，其制度性修改主要集中在下述四个方面：（一）对行政复议管辖体制的修改——实行政府统一管辖为主的体制现行《行政复议法》规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。行政复议机构认为必要时，可以要求规范性文件或者依据的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。

复议的形式和程序虽然有其独立的价值，但更多地应是为实质性化解行政争议服务的。另外，一审稿和二审稿无论是列举可受案范围还是列举排除复议事项的范围，均是不完全和非穷尽的，如二审稿列举了4种排除复议的事项，难道复议真正只排除这4种事项吗？肯定不止。

现行《行政复议法》之所以要进行修改，并且要进行大幅度修改，即在于该法实施20多年来，虽取得重大成效，但随着新时代改革和发展对行政解纷、救济、监督提出的新要求，已显现出诸多缺陷与不足，行政复议制度应有的解纷、救济和监督功能、作用因其缺陷与不足已不能充分和有效发挥。 内容提要：行政复议制度是一项兼具解纷、救济和监督优势的法律制度，但由于现行《行政复议法》存在某些缺陷和不足，使行政复议制度的解纷、救济和监督优势未能充分和有效发挥。

相较于人民法院行政解纷数（1999年至2017年，全国各级人民法院受理一审行政案件337.8万件，平均每年受理15.3万件）和相较于信访部门受理信访案件数（国家信访局2019年至2021年受理信访案件2010万件，平均每年受理670万件）。（五）行政调解和仲裁行为。所谓对规范性文件有限直接复议，即指在一般情形下，行政相对人对规范性文件不服，只能一并复议（或称附带复议），但如果相应规范性文件不经行政行为即可造成对相对人合法权益的损害，相对人则可直接对该规范性文件申请复议。二是各政府部门复议审理标准不统一，影响对复议案件的公正审理和裁决。

而二审稿第48条将该规定修改为申请人无正当理由拒不参加听证的，视为放弃听证权利（这显然更有利于申请人）。现行《行政复议法》规定了行政复议附带审查规范性文件的制度，但对附带审查规范性文件的程序和处理方式规定得很不完善，影响了行政复议的效率和质量。

其条文可表述为：第八十一条申请人和行政复议第三人违反本法规定，在申请行政复议时或者在复议审理期间有故意提交虚假材料，伪造证据。（3）对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的。

为弥补这一缺陷，一审稿和二审稿均以专节（第四章第四节）增设复议审理的简易程序：行政复议机关审理行政复议案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序。现行《行政复议法》没有规定行政复议的调解机制。

但一审稿第48条第2款规定：申请人无正当理由拒不参加听证的，可以按照撤回行政复议申请处理。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。关于行政复议解纷（解决行政纠纷）的功能和作用，习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。（四）对二审稿第49条进行修改，改善行政复议委员会的人员构成二审稿第49条第1款规定：县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题进行研究，提出意见和建议。

《行政复议法（修订草案）》已经全国人大常委会两次审议。（十）行政机关根据人民法院判决、协助执行通知书实施的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的行为除外。

因此，为保障公正，设在司法行政机关中的复议机构应保持相对独立性。关于行政复议监督（对行政主体行政行为的监督）的功能和作用，马克思主义理论研究和建设工程重点教材《行政法与行政诉讼法学》指出：行政复议是一种对行政行为的事后层级监督，它是上级行政主体基于层级领导权而审理下级行政主体具体行政行为是否违法或不当，并作出决定的监督制度。

除上述行政复议案件外，当事人各方同意适用简易程序审理的行政复议案件，也可以适用简易程序审理。另外，二审稿第49条还将一审稿中规定行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见的案件由3种增加到4种，新增的一种为申请人对省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为不服的案件。